L’action administrative
L’accomplissement de l’activité administrative se matérialise par des actes
juridiques et par des opérations matérielles (qui sont destinés a exécuter des
taches d’intérêt général).
Les procédés juridiques de l’administration se réfèrent :
- L’acte administratif
unilatéral qui singularise l’action de l’administration dans la mesure où il
résulte de la seule volonté de celle-ci .en ce sens l’administration a le
pouvoir de prendre de tels actes de manières unilatérales.
- Le contrat qui conduit
l’administration a conclure un accord avec les partenaires prives
(cocontractants) .ce type de contrat est soumis au régime du droit
administratif, d’où l’appellation « contrat administratif ».: l’adm peut
conclure des contrats avec des partenaires qui seront soumis au droit
prive on les appels alors les contrats prives de l’admin
chapitre I: Les actes administratifs
unilatéraux :
L’acte administratif unilatéral constitue le procédé normal de l’action
administrative.il peut également être défini comme un acte juridique émanant
d’une autorité administrative susceptible de créer des effets de droit (droit
et obligation) sans le consentement de son cocontractant .cette définition nous
permet de cerner les caractères de l’action administrative :
Les Caractères de l’acte administratifs unilatéral :
L’unilatéralité de l’acte qui est pris par une seule autorité
administrative qu’elle soit personnelle ou collegiale, car certaines autorités
collégiales peuvent édicter des actes administratifs unilatéraux par exemple le
cas des délibérations.
le caractère juridique de l’acte qui le distingue de l’acte matériel
destine a assurer les opérations matérielles de l’administration. soumis au droit
admini qui encadre son élaboration, son existence juridique et sa fin.
Parmi les actes administratifs, il y a lieu de distinguer entre ceux
n’ayant pas le caractère d’une décision exécutoire et ceux constituant une
décision exécutoire. Cette distinction revêt donc l’importance particulière
pour la mise en œuvre du contentieux administratif, dans la mesure où le
recours notamment dans le cas pour excès de pouvoir contre l’acte illégal de
l’administration.
I – acte administratif n’ayant pas un
caractère de décision exécutoire.
Ce sont des actes non créateurs d’effets juridiques
même s’ils émanent d’une autorité administrative : il peut s’agir d’actes
préparatoire d’une décision tels que les avis, les rapports de commission, les
mesures d’ordre intérieur qui comprennent entre autre les
circulaires et les directives.
Mais les circulaires posent un problème quant à leurs qualifications
juridiques. Ce sont des
actes utilises très fréquemment par l’autorité administrative marocaine ; il
s’agit d’instruction adresses par les ministres destinées a leurs agents en
vertu du pouvoir hiérarchique. sur la manière de se comporter, d’organiser le
service, ou d’interpréter de tel ou tel texte.
ces actes n’ont aucun d’effet sur les administres, toutefois, ils s’imposent
aux agents de service qui doivent respecter ses prescriptions. A ce titre la
question qui mérite un éclairage est de savoir dans quel cas un administré est
en mesure d’intenter un recours pour excès de pouvoir contre une circulaire.
Il existe en fait deux types de circulaires :
circulaires interprétatives : qui visent a rappeler et préciser les droits
et obligations aux agents ,les dispositions en vigueur .ces actes ne modifient
pas donc les droits et obligations des administres, ni le statut des
fonctionnaires.On dit qu’ils ne font pas grief c'est à dire qu’ils ne sont pas
susceptibles d’un recours pour excès de pouvoir
circulaires réglementaires : il arrive que la circulaire ajoute de
nouvelles dispositions en créant des droits, elle devient alors réglementaire
est considéré par la jurisprudence comme un acte administratif unilatéral : C
E arrêt du 29 janvier 1954 institution notre dame du kreisker(le 1er
arrêt considérant la circulaire comme étant un acte administratif).
La jurisprudence en
arrive à considérer comme circulaire ayant un caractère réglementaire,
celle qui permet la mise en œuvre des droits des administres a sujétions
(soumissions) ou l’entoure au contraire de garanties ce que confirme la C
S dans 2 arrêts 25 mai 1968 barbatou et 29 janvier 1969 ; l’arrêt
société electras maroquis , a propos de la circulaire de l’office des changes.
D’un autre cote, les directives posent également un problème de qualification
.elles sont destinées à encadrer et orienter le pouvoir discrétionnaire de
l’administration notamment pour la prise de décision individuelle.
Le juge refuse de les considérées comme des actes administratifs (C E ,11 déc.
1970, crédit foncier de France ; C E, 29 juin 1973, société gea).mais comme de
simples mesures d’orientation. Elles ne revêtent aucun caractère impératif dans
la mesure où l’administration peut y déroger.
II- les actes administratifs ayant le
caractère de décision exécutoire.
Le caractère administratif de la décision exécutoire tient essentiellement à la
qualité de l’organe dont elle émane. Seules, en principe les autorités
administratives détentrices de la puissance publique, peuvent prendre des
décisions exécutoires.
Les actes admin unilatéraux font l’objet de plusieurs classifications :
a) La forme de l’acte : il peut être un
décret, un arrêté, une délibération (décision admini collégiale).
b) L’auteur de l’acte : il peut émaner
d’une autorité admin centrale, une collectivité locale ou un établissement
public ou encore un organisme prive investi d’une mission de service public.
c) la distinction entre acte réglementaire
ou individuel reposant sur la portée de l’acte.
§ L’acte réglementaire est celui qui consacre une règle impersonnelle ou
générale.
§ L’acte individuel ou non réglementaire s’adresse a une personne
identifiée ou a plusieurs personnes dont chacune est individualisé: qui statue
soit pour une personne nommément désignée(actes individuels,par exemple
nomination d’un fonctionnaire)soit pour un cas d’espèce (acte particulier,par
exemple déclaration d’utilité publique ou dissolution d’un conseil communal).
A- Elaboration de l’acte
administratif unilatéral.
L’édiction d’un acte admin unilatéral est soumise a des règles qui participent
a sa validité juridiques. Il y a d’abord les règles de compétence et des règles
de forme.
La compétence :
c’est une aptitude juridiquement conférée a une personne à édicté des
actes ; donc à modifier l’ordonnancement juridiques.
Les règles de compétences sont généralement fixées par la loi
fondamentale(constitution), « n’importe quelle autorité administrative ne doit
pas prendre n’importe quelle décision et a n’importe quelle moment ».
Trois types de règles encadrant l’exercice de la compétence :
1. La
compétence matérielle(en raison de la matière) : en ce sens
que l’autorité adminis ne peut intervenir que dans les matières qui lui sont
attribuées par le texte l’instituant .
Mais ces compétences peuvent être aménagées par le procédé de la délégation pour
assurer le bon fonctionnement de l’adminis qui déroge aux principes « les
compétences s’exercent mais ne se délèguent pas
»La délégation du pouvoir est un acte
par lequel une autorité supérieure confère à une autorité subordonnée le
pouvoir de prendre de décisions dans les matières qui lui sont attribuées, la
délégation entraine un dessaisissement de l’autorité délégante au profit de
l’autorité délégataire »elle suppose également un texte juridique
c'est à dire une disposition d’habilitation légale : l’article 30 précise
la délégation de décision du roi à certaines autorités ; l’art 60 : le 1er
ministre aux ministres.
La délégation du pouvoir concerne l’autorité admins et les fonctions exercées
et elle demeure même en cas de changement de titulaire.
La délégation de signature ne signifie pas un transfert de pouvoir au profit de
l’autorité délégataire, il s’agit seulement le droit de signer certains actes
donc elle porte que sur l’aspect matériel de l’acte, elle reste limitée dans
son étendue. Elle exclut les décrets, les arrêtés reglementaires.au Maroc elle
est organisée par un texte général : le dahir du 10 avril 1957 modifie par le
dahir du 25 aout 1958 notamment la délégation de signature par les ministres
(l’aménagement du pouvoir en raison de matière).
Par ailleurs la suppléance permet en cas d’empêchement de la personne titulaire
de la compétence d’exercer sa fonction, il doit être prévu par le texte qui
attribue la compétence au titulaire initial.
L’intérim constitue une mesure qui permet le remplacement du titulaire en cas
d’indisponibilité pour une période déterminée.
2. La
compétence territoriale(en raison du territoire) : lorsque
l’autorité admini ne peut intervenir que dans le ressort territorial
propre (dans le cadre d’une circonscription bien déterminée).
3. La
compétence temporelle (en raison du temps): les autorités adminis
ne peuvent prendre des décisions qu’après leurs investitures. L’autorité qui
prend la décision doit être régulièrement habilite à le faire au moment ou elle
la prend.
III.
Les formes et procédures de l’acte adm unilatéral :
L’acte adm unilateral comporte certains éléments qui le caractérisent
.l’admt n’est pas tenue par les formes strictes puisque le processus
décisionnel est libre ; cependant la procédure adm non contentieuse se trouve
de plus en plus encadrée par des textes qui imposent une grande transparence
dans l’action administrative.
1. Formes
de l’acte administratif :
a) La forme écrite :
l’acte administratif unilatérale se
présente normalement sous la forme d’un acte écrit et signé de son auteur (la
signature =l’authentification et l’identification).cependant une décision peut
être orale notamment une décision individuelle.
L’acte administratif peut être implicite, et tacite si l’admit garde le
silence pendant une période déterminée ; le silence peut être interprété comme
une décision de rejet ou d’acceptation.
Cependant la forme écrite est requise pour la décision explicite comme les
décrets ou les arrêtés ministériels.
b) Les motifs : (destines a
éclairer l’administre sur les raisons de la décision qui le concerne)
Ils constituent les faits objectifs antérieurs à la décision et qui lui servent
de fondements juridiques et logique .la loi N° 03-01 promulguée le 23 juillet
2002 relative a l’obligation de motiver les décisions administrative ,oblige
désormais l’administration à motiver ses décisions individuelles
défavorables(notamment celles liées à l’exercice des libertés publiques ou
celles présentant un caractère de police administrative, ou celles qui
infligent les sanctions administratives ou disciplinaires ,ou celles qui
subordonnent à des conditions restrictives particuliers à l’octroi d’une
autorisation ou d’une attestation ou décision ou imposent des suggestions non
prévues par la loi ou les règlements ;les décisions qui retirent ou
abrogent une décision créatrice de droits et enfin les décisions admin qui
refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes
qui remplissent les conditions pour l’obtenir).
c) le visa :
C’est une mention qui
accompagne l’acte admin .il peut s’agir d’un moyen d’information mais il peut
être également un rappel de textes qui lui servent de bases juridiques.
L’absence du visa n’entraine pas l’irrégularité de l’acte mais dans le
cas ou il n’y a pas de texte qui le prévoit.
d) La signature et la date :
Une décision émanant d’une autorité adm doit être signée et datée ; la
signature constitue un élément fondamentale de l’acte : celui-ci ne peut
exister juridiquement qu’après avoir été signe par son (ou ses) auteur(s).
e) Le contreseing: (
signature apposée sur un acte par un ou plusieurs ministres, à cote de la
signature du chef de l’état en vue de l’authentifier)
C’est une signature prévue par la constitution pour certains actes
(dahirs contresigne par le 1er ministre) ; et les décrets contresignés
par les ministres charges de leurs applications.
2.
Procédures des actes administratif :
L’édiction d’un acte administratif est
soumise à des formalités qui lui assurent la transparence.
La procédure
consultative :l’adm peut être amenée à consulter plusieurs organismes et
solliciter divers avis .l’avis peut être facultatif alors que l’avis
obligatoire prévu par un texte oblige l’adm a le solliciter sans pour autant le
suivre.La consultation peut concerner les personnes intéressées notamment
dans le cas de l’enquête publique (l’enquête »de comodo in comodo » ; l’enquête
sur les établissements publics).
L’avis conforme : il a
pour effet de déposséder le titulaire légal de l’acte et de le transférer
à l’organe consulté.Ex : la dépossession du permis de construire ,En matière
d’urbanisme la délivrance du permis de construire par le président du conseil
communal est soumise à la procédure de l’avis conforme du directeur de l’agence
urbaine.
La procédure
contradictoire : signifie qu’une décision adm qui risque de porter atteinte à
une situation individuelle ou ayant le caractère d’une sanction ne peut être
prise qu’à l’issue d’une procédure contradictoire. l’intéressé doit être
informé des griefs qui lui sont signifiés et doit pouvoir présenter sa défense
.il s’agit d’un principe général du droit applicable même si aucun texte ne le
prévoit.
3-
L’entrée en vigueur de l’acte adm :
Les modalités de publicité de
l’acte adm :
Le droit administratif
organise les formalités d’information des administrés des décisions prises par
l’administration. On distingue deux procédés de publicité des actes
administratifs.
La publication des actes réglementaires (décret,
arrêté) : Qui sont insérés au Bulletin .Officiel ou diffusés
par d’autres moyens (affichage ou publication dans les journaux).
Art 55 de la charte communale, qui oblige et impose la publication des arrêtés
de signature et délégation de signature du président de la commune.
Art 44 de la constitution, qui impose la publicité des décrets loi.
La
notification :qui
concerne les décisions individuelles qui sont notifiées aux intéressés
par voie de lettre.Parfois les deux procédés publication et notification
sont adoptés (cas des promotions et nomination des fonctionnaires).
2. Le non
rétroactivité des actes administratifs :
C’est un principe général du droit (C E 25 juin 1948 Ste journal l’aurore
et CSA 9 mars 1964 arrêt kanoni driss), aussi il est prévu par l’art 4 de la
constitution.
L’acte ne peut avoir des effets rétroactifs que lorsque une loi le prévoit
(exception), d’autres exceptions à ce principe concernent, dans certains cas,
les décisions annulées pour excès du pouvoir,
Les décisions d’approbations émises par l’autorité de la tutelle : la date
d’effet est celle de la décision approuvée.
3. L’exécution de
l’acte administratif :
L’exécution d’un acte administratif vise à traduire dans le fait, la situation
juridique qu’il crée. Deux hypothèses se présentent à l’administration
pour faire exécuter ses décisions :
D’une part le
privilège du préalable : signifie que la décision administrative est présumée
conforme a la loi, ce qui entraine son exécution immédiate
.l’administration n’a pas besoin de faire appel au juge pour faire exécuter une
décision. Le recours pour excès de pouvoir n’a pas d’effet suspensif puisque
l’acte continue a produire ses effets, le législateur a certes prévu la
possibilité exceptionnelle d’un sursis à exécution pour les décisions illégales,
mais sous certaines conditions restrictives.
L’administration dispose d’autres moyens pour le respect de ses décisions
en cas de réticence de la part des administrés, elle dispose à ce titre du
privilège de l’exécution forcée ou exécution d’office. Celle ci n’est
possible qu’en absence pour l’administration d’autres voies pour
exécuter ses décisions, notamment le recours au juge, des sanctions
administratives ou pénales et lorsqu’un texte érige la désobéissance en
infraction. Le cas de l’art 609 alinéa 11 code de la procédure pénale, qui
prévoit des peines d’amendes contre ceux qui contreviennent aux décrets
et arrêtés légalement pris par l’autorité administrative lorsque les
infractions à ces textes ne sont pas réprimées par des dispositions spéciales.
L’exécution d’office
peut intervenir dans le cadre de violation de salubrité et de
l’hygiène publique.
L’exécution forcée peut être prévu par le législateur, il en est ainsi de l’art
52 de la charte communale qui confère au président du conseil communal le
pouvoir de faire exécuter d’office aux frais et dépens des intéressés, dans les
conditions fixées par le décret en vigueur, toute mesure ayant pour but
d’assurer la sûreté ou la commodité des passages, la tranquillité, la salubrité
l’hygiène publique (ces conditions sont fixées par le décret du 26 mai 1980).
A ce titre le président peut demander de requérir à l’usage de la force
publique pour assurer le respect des arrêtés et décisions dans la limite de la
législation en vigueur.
En matière d’urbanisme la loi 12-90 prévoit la démolition d’office aux frais
du propriétaire, de toute édification sur le domaine public (art 81) ;de
même si a l’expiration d’un délai fixe par l’administration ,le contrevenant ne
procède pas a la démolition des constructions irrégulières ,l’autorité locale y
procédera d’office et a ses frais (art 69).
La jurisprudence admet en générale le recours a la contrainte sous certaines
conditions qui ont fait l’objet de conclusion du commissaire du
gouvernement (commissaire du roi a la loi et au droit : clarifie les points de
droit, rend ses conclusions et ne prend pas part a la décision) ;(tribunal des
conflits du 2 décembre 1902).
La décision à
exécuter doit avoir sa base légale dans un texte de portée générale.
Les mesures
prises ne doivent –outre passes –le but cherche.
L’urgence autorise
l’administration à agir d’office sans avoir au préalable pris une décision
exécutoire qui serait heurté à la désobéissance du particulier
(exceptionnellement).
Le recours à la force s’exerce
sous le control du juge, en effet, le recours à la contrainte peut entrainer la
responsabilité de l’administration en cas d’annulation des mesures
prises, il peut même constituer une voie de fait lorsque la mesure porte sur la
liberté fondamentale ou un droit de propriété dont la suppression et du ressort
du juge judiciaire.
chapitre II : le contrat administratif
Section I : le contrat administratif
Le 2eme procédé juridique de l’adm réside dans le procédé contractuel ou
contrat administratif, qui est un acte
administratif qui résulte d’un échange de consentement et engendre par lui-même
des droits et obligations. Cette définition ne permet
cependant que de situer le contrat de l’adm,par rapport à l’acte administratif
unilatéral dans la mesure ou les contrats de l’administration ne sont pas
nécessairement tous des contrats administratifs. L’administration peut conclure
avec des particuliers des contrats qui ne différent guerre de ce que passent
les personnes prives et qui sont soumis au droit prive .ce type de procédé
juridique très utilise permet aux collectivités publiques de se procurer des
biens et services indispensables a l’accomplissement de leur mission. A ce
titre il y a lieu de distinguer entre les contrats prives de l’administration
qui sont dans le cas marocain des dispositions du DOC et les contrats
administratifs qui sont soumis à des règles spécifiques qui consacrent la
supériorité de l’administration pour protéger l’intérêt de la collectivité qui
se manifeste tant sur le plan de leur formation et de leur effet que sur le
plan de la responsabilité.
Section II : la distinction des contrats administratifs et des contrats de
droit prive
La doctrine et la jurisprudence consacrent 3 critères pour identifier un
contrat administratif :
• la nature du contrat par détermination de la loi ;
• par son objet qui est l’exécution d’un service public
• la présence de clauses exorbitantes ou de régime exorbitant
;
1 - le 1er critère résulte de la volonté du législateur de faire soumettre
certains contrats de l’administration au régime du droit public.il en est ainsi
de l’article 2 du décret du 5 février 2007 qui fixe les conditions et les
formes de passation des marches publics qui exclut de son champ d’application
les contrats que l’Etat est tenu de passer dans les formes et selon les règles
du droit commun.
Dans le même ordre d’idées l’article 52 du décret royal du 19
octobre 1965 approuvant les cahiers des clauses …………………………………..
Relatif au marché public fait soumettre tout litige entre l’administration et
l’entrepreneur aux tribunaux statuant en matière administrative, cette
disposition a disparu dans le nouveau cahier de clauses administratives
générales (ccag) des marches public du 4 mai 2OOO.
2 - Le critère organique : le critère du service public permet également
d’identifier le contrat administratif en ce sens que l’objet du contrat
présente un caractère essentiel pour le service public. Le contrat est admin
quand Il fait participer directement le Co-contactant aux fonctions d’un
service pulic.la chambre administrative de la cour suprême a pose ce principe
avec clarté dans l’arrêt AHMED ben YOUSSEF du 9 AVRIL 1959.ce critère a été
également considéré par la jurisprudence dans CE 26 avril 1956 Epoux
Bertin, l’objet du contrat a constituer un critère pour le juge qui a servi en
arrière plan a une autre formule utilisée pour qualifier un contrat admi,en
l’occurrence »la nature de l’emploi confie au co-contractant dans l’arrêt EL
HIHI med CSA du 9 juillet 1961 .
De même un bail conclu sur le domaine prive qui tend a la réalisation d’une
mission de service public est considéré comme un contrat admi, cour d’appel de
rabat 29 juin 1962 sieur Candela.
3 - le critère des clauses exorbitantes : un contrat est qualifie de
contrat administratif s’il renferme des clauses exorbitantes du
droit commun, c.-à-d. des clauses qui diffèrent de celles qui sont prévues par
le contrat conclu entre les particuliers .l’adm qui dispose de cette prérogative
agit en tant que détentrice de la puissance public ;le conseil d’Etat en donne
une définition générale dans l’arrêt Stein du 20 octobre 1950 « c’est la clause
ayant pour objet de conférer des droits ou de mettre des obligations étrangères
par leur nature a ceux qui sont susceptibles d’être librement consenties par
quiconque dans le cadre des droits civils et commerciaux ,relèvent ainsi
de ces clauses qui font traditionnellement partie des régimes de contrat de
marche public ,le pouvoir de control, le pouvoir de sanction ,le pouvoir de
résiliation unilatérale sous certaines conditions, le pouvoir d’expropriation
reconnu au co-contractant .
Section III : la formation des contrats administratifs (forme)
La diversité des contrats administratifs dépend de leur objectif. On peut
relever cependant 2 catégories de contrats adm : le contrat de délégation de
service public et le marche public.
Les contrats de marche public sont des contrats conclus par l’admi avec des
personnes publiques ou privées pour répondre à leur besoin en matière de
travaux de fourniture et de service.
A – les caractères généraux de contrat de marche public :
Le régime applicable à cette catégorie de contrat fut régi au Maroc par
plusieurs textes dont le décret du 14 octobre 1976 et le décret du 30 décembre
1998 qui a été remplace actuellement par le décret du 5 février 2007 qui fixe
les conditions ,les formes de passation de marche public.
L’adoption de ce nouveau texte cherche à atteindre plusieurs objectifs
notamment la transparence et la moralisation
,
marche public, le libre jeu de la concurrence ,la performance de la gestion des
marches publics, la garantie des droits des co contractants,la simplification
des procédures .le décret de 2007 régit ainsi les marches passes pour le compte
de l’Etat ,il les définit d’une manière précise(article 3 alinéa )exclut
de son champ d’application les contrats de concessions ,service public et le
marche d’ouvrage public ,le contrat qui l’Etat est tenu de passer dans les
formes et selon les règles du droit commun (une décision du 1er ministre en
date 18 septembre 200 )arrête une liste
Les cessions des biens et les prestations entre service de l’état
régis par la législation et la réglementation en vigueur – l’article 15 du décret
de 2007 que les marches sont des contrats écrites (1er caractère général)les
cahiers de charge sont les éléments constitutifs ,le décret impose la forme
écrite qui est généralement requise pour les marches publics sauf pour les
marches de faibles qui concernent les acquisitions
nécessaires au de l’ad dont le montant ne dépasse pas 200.000
dh.ces marches sont passes sur bon de commande et sont livrables immédiatement.
Je vous laisse avec cette video Youtube
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