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Le régime d’imposition des travailleurs frontaliers

Sommaire:




Introduction
Les enjeux des politiques fiscales sont au cœur des préoccupations des Etats à travers le monde, en Europe depuis la création de l’union européenne dans la moitié du 2O éme siècle .le principe reconnu au travailleurs nationaux de migrer vers d’autre pays pour y trouver du travail voir y habiter est l’un des droits consacrés au citoyens européens.
Au sein de l'Union Européenne, les gouvernements nationaux conservent une compétence exclusive en matière de fiscalité directe (c'est-à-dire les recettes qu'ils tirent de l'impôt sur le revenu des personnes physiques et sur les bénéfices des sociétés) et cela peut entraîner, des inégalités de traitement. Pour éviter de tels phénomènes, des conventions internationales sont mises en place entre les Etats.
Une convention fiscale est un traité international liant deux états et concernant tout ou partie de leurs relations fiscales. Ces conventions pour la grande majorité bilatérales s’inspirent des modèles élaborés par le comité des affaires fiscales de l’organisation pour la coopération et le développement économique  (OCDE). La cinquième mise à jour du Modèle de convention OCDE que le comité des affaires fiscales vient d’adopter le  28 janvier 2003, constitue l’aboutissement des travaux du comité des affaires fiscales sur  la question de la limitation du droit aux avantages des conventions fiscales dans le but de renforcer la prévention  des abus de conventions fiscales et ainsi réduire l’efficience des schémas d’interposition.
En France, selon l'article 53 de la constitution de 1958, ces traités internationaux engageant les finances de l’Etat, doivent être soumis à l’autorisation du Parlement. Afin de garantir les droits accordés par les traités aux contribuables, une place importante est attribuée par l’article 55 de la constitution aux traités dans la hiérarchie des normes françaises. Aux termes de l’article 55 de la constitution Les traités ou accord régulièrement ratifiés ou approuvés, ont dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie". Dès leur  publication, les conventions sont donc intégrées dans l’ordre juridique interne et en cas de conflit entre les dispositions de la loi et  de la convention, ces dernières prévalent.
Il est important de noter que les traités communautaires ne se sont pas préoccupés du statut des contribuables. La politique fiscale communautaire porte uniquement sur la fiscalité indirecte (la taxe sur la valeur ajoutée et droits d'accise, par exemple) susceptible d'affecter le marché unique.  En matière d’imposition personnelle et d’impôt sur le revenu les états conservent l’essentiel de leur souveraineté fiscale. L’harmonisation n’a pas eu lieu en matière d’imposition directe du fait de la difficulté des états à trouver un consensus.
Dans un arrêt Di Biella du 16 janvier 1997,  la CJCE a indiqué qu’elle n’était pas compétente "pour statuer sur la compatibilité d’une mesure nationale avec le droit communautaire dans le cadre d’une procédure introduite en vertu de l’article 177 du Traité. Celle ci est toutefois compétente pour fournir à la juridiction nationale  tous les éléments d’interprétation relevant du droit communautaire qui peuvent lui permettre d’apprécier cette compatibilité pour le jugement de l’affaire dont elle est saisie". L'article 177 du traité CE prévoit la procédure du renvoi préjudiciel qui permet aux juridictions nationales, qui ont à appliquer le droit communautaire à un litige porté devant elles, de prononcer un sursis à statuer d'interroger la Cour sur l'interprétation de celui-ci.
Cependant, les traités communautaires prévoient expressément l'intervention de conventions internationales formelles pour les compléter, ainsi l'article 220 du traité CE vise l'élimination de la double imposition. Cependant, les conventions prises par les états doivent être conformes aux traités communautaires, car ceux-ci ont une valeur supérieure aux traités conclus entre eux par les Etats membres.
Le statut du contribuable est encore plus délicat lorsque celui-ci est un frontalier. Le frontalier est défini par Henri Capitant  comme l’habitant d’une zone contiguë à la frontière, bénéficiant à ce titre d’un régime de faveur en ce qui concerne notamment la circulation des personnes, les droits de douane, les taxes et l’exercice de certaines activités. Par exemple les médecins, les salariés ".


Chapitre I:La notion du travailleur frontalier:

Afin d'étudier le statut du contribuable frontalier nous attacherons tout d'abord à analyser les critères retenus par les conventions bilatérales, pour nous intéresser par la suite l’influence du droit communautaire sur ce statut.

A- Critères de définition retenus par les conventions bilatérales :

Les définitions données dans les différentes conventions sont très proches et font états de critères communs.

a-Le critère d’extranéité :

Dans toutes les conventions bilatérales le frontalier est celui qui réside dans un des Etats contractant et qui travaille dans l’autre Etat partie. Etre le résident d’un des deux Etats contractants est une condition évidente et cela simplement pour bénéficier de l’application de la convention. Il s’agit de toute personne qui, en vertu de la législation dudit Etat, est assujettie à l’impôt dans cet Etat, en raison de son domicile, de sa résidence cela pour les personnes physiques. Nous rappellerons ici que si une personne physique est considérée comme résident de chacun des Etats contractants il est fait application de critères successifs : le foyer d’habitation permanent, le centre des intérêts vitaux (liens personnels et économiques), le séjour habituel, la nationalité et dans les cas inextricables les autorités compétentes des Etats contractants trancheront la question d’un commun accord.
Le frontalier étant donc un résident d’un des deux Etats parties, il est nécessaire que celui-ci exerce une activité dans l’autre Etat que celui dont il est le résident. Il peut s’agir d’un emploi privé ou d’un emploi public.

 b-Le critère géographique :

Si l’élément d’extranéité est essentiel il n’est pas suffisant parce que le plus souvent les conventions bilatérales spécifient bien que le lieu de résidence et le lieu de travail doivent se situer dans une zone frontalière qui est définie de manière précise par les conventions. Généralement est indiqué une distance partant de la frontière au-delà de laquelle la zone frontalière prend fin par exemple 10 kilomètres avec l’Espagne, 20 kilomètres avec la Belgique ; la convention franco-italienne, quant à elle, n’en prévoit pas et indique donc que la zone frontalière du côté français englobe les départements limitrophes et du côté italien les régions limitrophes.
Pour éviter toutes incertitudes une liste de communes est généralement annexée aux conventions.
Cependant, il convient d’observer que la convention franco-suisse ne fait nullement référence à une quelconque zone au-delà de laquelle le résident français travaillant en Suisse perdrait sa qualité de frontalier et inversement pour un résident suisse exerçant son emploi en France. L’article 3 de l’Accord « frontaliers » du 11 avril 1983 énonce que : « l’expression travailleur frontalier désigne toute personne résidente d’un Etat qui exerce une activité salariée dans l’autre Etat chez un employeur établi dans cet autre Etat et qui retourne en règle générale, chaque jour dans l’Etat dont elle est le résident ». Ce qui signifie que le critère d’extranéité suffit pour que le travailleur soit considéré comme frontalier étant donné que le territoire suisse serait dans son ensemble une zone frontalière.
En principe la zone frontalière des deux Etats concernés est définie de façon similaire notons toutefois que l’avenant du 28 septembre 1989 à la convention franco-allemande institue un déséquilibre entre les deux zones. La zone allemande est plus profonde de 10 kilomètres ce qui eu pour conséquences d’élargir les possibilités pour des salariés résidents de France d’être imposés comme des frontaliers, c’est à dire en France. En outre les résidents français ou allemands peuvent travailler temporairement en dehors de la zone frontalière pendant une période d’au plus 45 jours.

 B-L’influence du droit communautaire sur le statut fiscal des frontaliers :

La plupart des pays ayant des frontières communes avec la France sont des Etats membres de l’Union Européenne. Même si la fiscalité directe ne figure pas parmi les compétences transférées à la communauté, autrement dit même si la fiscalité directe est encore réglée dans le cadre de la coopération intergouvernementale et non pas dans celui d’une intégration étatique, il y a des dispositions dans le droit communautaire qui peuvent avoir un certain nombre d’incidences sur le statut fiscal des frontaliers. En effet le frontalier en passant de l’autre coté de la frontière voit sa propre situation juridique communautarisée ce qui va avoir un certain nombre de conséquences, notamment l’application des règles du droit communautaire et la compétence de la Cour de Luxembourg en cas de litige.

a- Le droit communautaire et la définition des frontaliers

Selon l’art. 39 TCE (ex. art. 48) la libre circulation des travailleurs est assurée à l’intérieur de la communauté. Cette liberté fondamentale au sein de l’union européenne implique l’abolition de toute discrimination, fondée sur la nationalité, entre les travailleurs des Etats membres. C’est dans cette logique que le Règlement n° 1612/68[1] relatif à la libre circulation des travailleurs au sein de la Communauté prévoit que les ressortissants d’un  Etat membre bénéficient sur le territoire d’un autre Etat membre des mêmes avantages fiscaux que les travailleurs nationaux.
Le règlement n° 1408/71 relatif à la coordination des systèmes de sécurité sociale parle expressément des travailleurs frontaliers. Il définit les travailleurs frontaliers  par rapport à la résidence, ils résident dans un Etat et travaillent dans un autre, et par rapport au retour quotidien ou hebdomadaire au domicile. Ceci étant dit, le champ d’application de la définition se limite à la protection sociale des travailleurs frontaliers et ne touche pas à la fiscalité.
Selon un projet de proposition de directive du conseil présenté par la commission en 1979 relatif à l’harmonisation « des dispositions relatives à l’imposition des revenus en relation avec la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de la communauté » est travailleur frontalier la personne qui perçoit des revenus en contre partie d’un emploi salarié exercé dans un Etat autre que celui dont il est le résident et dans lequel il retourne en principe chaque jour. On  constate que la notion de « zone frontalière » présente dans la plupart des conventions bilatérales est ici absente. Ce projet se référait également aux critères de répartition des droits d’imposer.



 b-Le droit communautaire et les critères de répartition des droits d’imposer :

Le projet de proposition de directive de 1979 inverse le principe de l’imposition des   salaires dans l’Etat où l’activité est exercée. Plus précisément les frontaliers sont imposés, lorsque les conditions sont remplies, dans l’Etat de leur résidence. Ce projet de directive a finalement été retiré et la Commission l’a remplacé par une recommandation du 21 décembre 1993 [2] sur l’imposition de certains revenus obtenus par des non-résidents dans un Etat membre autre que celui de la résidence. Dans la recommandation la Commission constate que la libre circulation des personnes peut être entravée par des dispositions en matière d’impôt sur le revenu des personnes physiques ayant pour effet d’imposer une charge fiscale plus lourde aux non-résidents qu’aux résidents se trouvant dans des situations comparables. Ceci étant dit, la répartition des droits d’imposition des non-résidents entre l’Etat de l’activité et l’Etat de résidence telle qu’elle est fixée par les conventions visant à prévenir la double imposition conclues entre les Etats membres concernés est respectée en ce qui concerne les revenus des travailleurs frontaliers, ces derniers pouvant être imposés soit dans l’Etat de résidence soit dans l’Etat de l’activité.
En 1998 la CJCE [3] est amenée à se prononcer sur la  compatibilité des dispositions d’une convention fiscale conclue entre deux Etats membres avec les dispositions du Traité instituant la Communauté Européenne. En effet on peut raisonnablement se demander si le Traité de Rome tolère le régime fiscal mis en place par les conventions fiscales bilatérales conclues entre les Etats membres. Plus précisément il y a un certain nombre de dispositions contenues dans les conventions fiscales bilatérales qui pouvaient s’avérer incompatibles avec le Traité de Rome.
En premier lieu il y a dans le TCE l’art 293 [4] qui pose comme objectif l’élimination des doubles impositions, or il arrive que les conventions fiscales bilatérales n’éliminent pas totalement la double imposition mais simplement l’atténuent. La cour de Luxembourg va refuser de doter l’article 293 TCE d’effet direct car les stipulations du dit article ne sauraient comme telles conférer à des particuliers des droits susceptibles d’être invoqués devant les juridictions nationales[5]. De plus aucune mesure d’unification ou d’harmonisation visant à éliminer les doubles impositions n’a été adoptée dans le cadre communautaire et  les Etats membres n’ont conclu, au titre de l’article 293 du Traité, aucune convention multilatérale à cet effet. Dans ce contexte, les questions qui touchent aux critères de répartition des droits d’imposer sont du domaine de la compétence des Etats membres et des conventions fiscales.
Il arrive aussi que les conventions fiscales désignent un régime d’imposition différent pour les travailleurs frontaliers selon qu’ils travaillent dans le secteur privé ou public et lorsqu’ils travaillent dans le secteur public, selon qu’ils ont ou non la nationalité de l’Etat dont relève l’administration qui les occupe. Puis le régime peut varier selon qu’ils sont ou non en séjour de courte durée dans l’Etat où ils exercent leur activité professionnelle. Cette différence de traitement peut paraître discriminatoire ou peut dissuader les contribuables à franchir la frontière. C’est pourquoi il faut examiner ces dispositions par rapport au principe de non-discrimination. Le principe de non discrimination on le trouve dans les articles 12 et 39 du Traité.
Selon une jurisprudence constante de la Cour[6] l’article 12 TCE[7]  n’a vocation à s’appliquer de façon autonome que dans des situations régies par le droit communautaire pour lesquelles le Traité ne prévoit pas de règle spécifique de non-discrimination. Or en ce qui concerne les travailleurs frontaliers nous sommes dans le domaine de la libre circulation des travailleurs, ainsi le principe de non-discrimination a été concrétisé par l’article 39 du Traité et par des actes de droit dérivé. Le juge de Luxembourg ne se prononce pas ainsi sur l’interprétation de l’article 12.
En ce qui concerne la compatibilité de ces dispositions avec l’art. 39  la Cour, après avoir constaté que le caractère favorable ou défavorable du traitement fiscal des contribuables ne découle pas à proprement parler du choix du facteur de rattachement mais du niveau d’imposition de l’Etat compétent[8], conclut à la compatibilité des dites dispositions avec le Traité. Cette démarche peut être critiquée mais force est de constater qu’en l’état actuel du droit communautaire le statut des travailleurs frontaliers, tel qu’il a été fixé par les conventions bilatérales, n’est pas mis en cause.




Chapitre  2

Les problèmes fiscaux posés par les travailleurs frontaliers :

  A- le problème de double imposition :

Le droit européen reste muet sur le régime d’imposition applicable aux États membres et laisse à ces derniers une liberté en la matière, affin de constituer une concurrence fiscale.
Ainsi l'impôt sur le revenu des personnes physiques n'est pas harmonisé au niveau communautaire. Cette matière reste régie par les législations nationales ainsi que par de multiples accords bilatéraux ou multilatéraux, conventions et régimes relatifs à la taxation.
 Même en l'absence d'harmonisation, ces réglementations ou accords doivent respecter les principes fondamentaux du droit communautaire, en particulier la libre circulation des travailleurs dans l'Union et l'égalité de traitement.
Lorsqu’un revenu est perçu dans le cadre d'un travail transfrontalier, plusieurs Etats peuvent, en vertu de leur propre souveraineté fiscale, prétendre au droit de lever l'impôt sur ce seul revenu conformément à leur législation en la matière. Afin d'éviter que ce revenu transnational soit taxé deux fois (double imposition).

B- le traitement inégal et problèmes de discrimination

A ce stade deux hypothèses verront le jour :

ð       Imposition dans l'État de résidence

Dans ce cas le travailleur transfrontalier est imposable au pays de résidence, ce qui pourrait poser un problème d’inégalité entre les contribuables ce qui est contraire aux principes du droit communautaire.
 Puisque les libertés inscrites dans le traité CE et le principe de non-discrimination signifient que le travailleur transfrontalier ne peut faire l'objet d'une discrimination dans son État de résidence au motif qu'il exerce son activité professionnelle dans un autre État membre.
Dans la mesure où il est imposé dans l'État de résidence au titre de l'impôt sur les revenus obtenus en tant que salarié ou non salarié pour une activité professionnelle exercée dans un autre État membre, le travailleur transfrontalier devrait normalement bénéficier du même droit à déduction des frais professionnels ou personnels exposés dans l'État de résidence.
C’est-à-dire comme s'il s'agissait de son État d'emploi, c'est-à-dire que le contribuable est traité de la même façon que les autres citoyens du pays de résidence même ci celui-ci n’est pas le pays de la source.
 Il peut s'agir notamment des frais de déplacement domicile-travail, des cotisations de sécurité sociale versées dans l'État membre au titre de l'activité salariée ou non salariée, des frais de garde des enfants, des cotisations au régime de pension.

ð       Imposition dans l'État d'emploi 

La deuxième hypothèse est celle de l’imposition dans l’État de l’emploi : cette dernière suppose que le contribuable soit imposé au pays de la source de revenu même ci ces personnes ont leur résidence fiscale dans un autre État.
Puisque le travailleur transfrontalier relève de la catégorie plus large des travailleurs non-résidents.
La Cour de justice a toujours estimé que les résidents et les non-résidents ne se trouvent généralement pas dans une situation identique. Les disparités au niveau de l'imposition entre résidents et non-résidents ne constituent dès lors pas nécessairement une discrimination.
Cela étant, en appliquant le principe de l’égalité,  un travailleur transfrontalier  se trouve pratiquement dans la même situation qu'un travailleur résident (notamment parce qu'il perçoit la totalité ou la quasi-totalité de ses revenus dans cet État), le travailleur non-résident ne peut être soumis à des dispositions fiscales moins favorables dans l'État d'emploi que les résidents de cet État.
En cas d'imposition du frontalier dans le pays de travail, la plupart des Etat membres appliquent un régime d'imposition différent de celui réservé aux résidents, à savoir le régime dit des non-résidents. Bien souvent ce régime comporte une imposition supérieure à celles des personnes exerçant les mêmes activités dans leur pays de résidence et ne prévoit pas l'octroi des avantages fiscaux accordés aux résidents en raison de leur situation familiale, ni des différentes déductions dont bénéficient ceux-ci, partant de l'idée que ces avantages devraient être accordés par le pays de résidence. En même temps, ces frontaliers ne peuvent pas non plus bénéficier des avantages correspondants dans leur pays de résidence, du fait de l'absence ou de l'insuffisance des revenus imposables dans ce pays.
Cette situation, ainsi que le manque de coordination des réglementations en matière de fiscalité directe, trouve sa limite dans la mesure où elle porte atteinte au principe de non discrimination, désormais affirmé aussi en matière fiscale par la Cour de Justice CE sur base surtout des articles 48 et 52 du Traité CE .
Au niveau communautaire, la notion "d'incidence directe" sur l'établissement du marché commun, contenue dans l'article 100 du Traité CE, a jusqu'à présent limité les possibilités d'action de la Commission européenne. Cette dernière, après avoir vu échouer sa proposition de 1979 , retirée en 1992, qui concernait l'harmonisation des dispositions relatives à l'imposition des revenus en relation avec la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté, et dans laquelle elle introduisait le principe de l'imposition de tous les travailleurs frontaliers dans le pays de résidence, a adressé en 1993 une Recommandation aux Etats membres (relative à l'imposition de certains revenus obtenus par des non-résidents dans un Etat membre autre que celui de leur résidence, visant à garantir une imposition non discriminatoire aux frontaliers qui perçoivent au moins 75% de l'ensemble de leurs revenus dans l'Etat où ils travaillent et qui sont imposés dans ce dernier pays. Plusieurs Etats membres se sont déjà conformés au contenu de la Recommandation





Chapitre  3

Les solutions aux problèmes fiscaux posés par les travailleurs frontaliers :

Comme on l’a déjà mentionné le législateur communautaire a laissé aux pays membres une liberté de choix s’agissant des règles applicables à l’imposition des travailleurs transfrontaliers, mais ceux-ci ont choisies d’harmoniser leurs efforts en la matière et conclure des conventions bilatérales et multilatérales pour éviter la double imposition.

A- Les modalités  retenues par le modèle de convention fiscale (OCDE) :

Un grand nombre de conventions fiscales bilatérales, qui ont été signés afin d’éradiquer le phénomène de double imposition du revenu des travailleurs des deux Etats contractants, se basent sur le modèle de convention fiscale concernant le revenu et la fortune (OCDE). Ladite convention contient des dispositions qui règlent les modalités d’imposition du revenu et propose des méthodes afin d’éviter la double imposition du contribuable passe-frontière des Etats contractants.
Plus particulièrement, elle  prévoit comme règle générale « l’imposition à la source », c’est à dire l’imposition des revenus dans l’Etat de travail. Dans les articles suivants du modèle de convention, ils existent des dispositions dérogatoires à la règle générale, concernant quelques catégories des travailleurs (secteur public, professeurs etc.) mais il n’y a aucune référence aux travailleurs frontaliers.
En ce qui concerne l’élimination de la double imposition des travailleurs des deux Etats contractants le modèle propose dans les articles 23A et 23B deux méthodes différentes : la méthode d’exemption et la méthode d’imputation.
Selon la première méthode, qui est prévue à l’article 23A par. 1, les revenus provenant de l’Etat de travail sont exonérés d’imposition dans l’Etat de résidence. Ce dernier a toutefois le droit de prendre en compte les revenus exemptés, afin de déterminer le taux moyen d’imposition de revenus. Cette règle du taux effectif permet de conserver le caractère progressif de l’impôt.
Quant à la méthode d’imputation, prévue à l’article 23B par. 1 de la Convention, elle consiste à l’imposition à la source des revenus provenant de l’Etat de travail tout en les imposant dans l’Etat de résidence. Mais le contribuable bénéficie au titre des impôts acquittés à la source d’un crédit d’impôt égal au montant de l’impôt payé dans l’Etat de travail. Mais cette déduction ne peut excéder en tout cas le montant de l’impôt que le contribuable serait obligé de verser dans son Etat de résidence s’il y était imposé, pour les revenus qu’il obtient dans l’Etat de travail.

B- Les modalités d’imposition des frontaliers issues des conventions internationales :

Les modalités d’imposition des frontaliers sont issues de conventions fiscales internationales : certaines définissent une zone frontalière pour l’applicabilité du statut de frontaliers, d’autres ont adoptées des solutions différentes.
1. Imposition dans l’Etat de résidence des travailleurs frontaliers
i) La convention fiscale franco – allemande [9] pose dans l’article 13 par. 1 un principe de base : Les revenus du travail salarié sont imposables « à la source ». Mais le même article[10] prévoit un régime d’imposition dérogatoire pour les travailleurs frontaliers car il dispose que les revenus de travail des personnes soumises au régime des frontaliers ne sont imposables que dans leur Etat de résidence. L’Etat de travail doit exempter d’imposition les revenus des frontaliers perçus sur territoire, puisque l’Etat de résidence jouit du droit exclusif d’imposition.
ii) La Convention fiscale franco – belge[11] reprend dans l’article 11 par. 1, la règle générale de l’imposition à la source des revenus de travail salarié. Ladite convention édicte une disposition différente, en matière du régime des travailleurs frontaliers, qui ne sont imposés que dans leur Etat de résidence[12]. En ce qui concerne l’élimination de la double imposition, la convention franco – belge adopte-t-elle aussi la méthode d’exception prévue par l’article 19A par. 2 et 19B par. 2. Selon ces deux articles, qui stipulent la même méthode d’imposition pour la Belgique et la France, les revenus du travail salarié sont exonérés de l’imposition de l’Etat de travail et sont exclusivement imposés dans l’Etat de résidence.
iii) L’accord du 11 avril 1983 entre la France et le Conseil Fédéral de Suisse agissant au nom des cantons suisses de Berne, Soleure, Bâle-Ville, Bâle – Campagne, Vaud, Valais, Neuchâtel et Jura, auquel le canton de Genève n’a pas adhéré, prévoit le même régime pour les travailleurs frontaliers des contractants. Exclus de l’impôt dans l’Etat de travail, en vertu de l’article 1 dudit accord, ils ne sont imposables que dans l’Etat de résidence. Mais il faut ajouter que, selon le même article, l’Etat de résidence doit verser à l’Etat de travail une compensation financière égale à 4,5% de la masse totale des rémunérations brutes annuelles des travailleurs frontaliers[13] .
Il ressort de la convention fiscale conclue par la France avec la Suisse[14] et de l’accord entre ces deux Etats relatif à l’imposition des rémunérations des travailleurs frontaliers[15] que deux régimes distincts d’imposition existent en la matière variant selon le canton concerné.
Les personnes qui résident en France et exercent leur activité dans le canton de Genève sont imposables dans ce canton et non pas en France, par dérogation aux principes applicables aux frontaliers[16]. Ces salaires doivent être pris en compte pour le calcul du taux effectif en France. Le canton de Genève verse par la suite une compensation aux communes françaises et fixée à 3,5% de la masse salariale.
Les personnes qui exercent leur activité salariée dans les cantons de Soleure, Bâle-Ville, Bâle-Campagne, Neuchâtel, Vaud, Valais et Jura ne sont imposables en France que si elles sont résidentes de France, mais moyennant une compensation financière versée au profit de la Suisse. Cette compensation financière versée par l’Etat de résidence est égale à 4,5% de la masse totale des rémunérations brutes annuelles des travailleurs frontaliers – elle est versée à l’Etat dans lequel l’activité est exercée.
iv) La convention franco – espagnole du 10 octobre 1995 adopte, dans l’article 15 par.1, l’imposition à la source des tous les revenus provenant d’un emploi salarié à un Etat autre que l’Etat de résidence. Mais l’article 12 du Protocole de ladite Convention[17] désigne un régime d’imposition différent pour les travailleurs frontaliers : imposés dans leur Etat de résidence ils sont dispensés de l’imposition dans l’Etat de travail. La Convention franco – espagnole, en effet, évite la double imposition en attribuant le droit d’imposition au seul Etat de résidence.
Ainsi selon Le paragraphe 12 du protocole additionnel de la convention fiscale conclue par la France avec l’Espagne[18] prévoit que «  les travailleurs frontaliers qui justifient de cette qualité par la production de la carte frontalière instituée par la convention particulière intervenue entre les Etats contractants ne sont imposables sur les traitements, salaires et autres rémunérations qu’ils perçoivent à ce titre que dans l’Etat contractant dont ils sont résidents ».
v) Conformément à l’article 15 par. 4 et le point 9 du Protocole annexé de la Convention franco – italienne du 5 octobre 1989, les personnes résidant dans la zone frontalière d’un Etat et travaillant dans la zone frontalière d’un autre ne sont imposées que dans l’Etat de résidence, à l’exception de la règle générale de l’imposition à la source[19]. Exonérés d’imposition dans l’Etat de travail, les travailleurs frontaliers échappent à la double imposition.
2. Imposition à la source des travailleurs frontaliers : Convention franco - suisse
La Convention fiscale bilatérale prévoyant l’imposition à la source des travailleurs frontaliers[20] est celle signée le 9 septembre 1966, entre la République française et la Confédération de Suisse applicable aujourd’hui aux seules personnes résidant ou exerçant leur activité dans le canton de Genève. Exemptés de l’imposition de l’Etat de résidence, les revenus perçus dans l’Etat de travail sont imposés dans ce dernier. L’Etat de résidence peut, néanmoins, prendre en compte ces revenus pour le calcul du taux effectif[21].
Il ressort de la convention fiscale conclue par la France avec la Suisse[22] et de l’accord entre ces deux Etats relatif à l’imposition des rémunérations des travailleurs frontaliers[23] que deux régimes distincts d’imposition existent en la matière variant selon le canton concerné.
Les personnes qui résident en France et exercent leur activité dans le canton de Genève sont imposables dans ce canton et non pas en France, par dérogation aux principes applicables aux frontaliers[24]. Ces salaires doivent être pris en compte pour le calcul du taux effectif en France. Le canton de Genève verse par la suite une compensation aux communes françaises et fixée à 3,5% de la masse salariale.
Les personnes qui exercent leur activité salariée dans les cantons de Soleure, Bâle-Ville, Bâle-Campagne, Neuchâtel, Vaud, Valais et Jura ne sont imposables en France que si elles sont résidentes de France, mais moyennant une compensation financière versée au profit de la Suisse. Cette compensation financière versée par l’Etat de résidence est égale à 4,5% de la masse totale des rémunérations brutes annuelles des travailleurs frontaliers – elle est versée à l’Etat dans lequel l’activité est exercée.
3. Conventions fiscales bilatérales ne contenant pas des clauses particulières pour les frontaliers
- L’article 14 par. 4 de la convention entre la France est le Luxembourg du 1 avril 1958, qui prévoyait un régime spécial pour les travailleurs frontaliers a été abrogé par l’article 7 de l’avenant du 8 septembre 1970.
-La Convention entre la France et le Royaume – Uni[25] aussi que celle entre la France et le Monaco[26] n’édictent pas de dispositions différentes pour les travailleurs frontaliers.
Aux relations fiscales entre la France et ces pays, en matière des travailleurs frontaliers,  la règle générale d’imposition à la source est applicable.










Rectangle à coins arrondis: ConclusionLe régime juridique en vigueur qui règle le statut des travailleurs frontaliers présente certains désavantages conduisant parfois à leur traitement défavorable. Les conventions bilatérales passées par les différents Etats membres n’ont pas pu éliminer la possibilité de la double imposition dans certains cas particuliers.
Seul le droit communautaire soucieux d’assurer l’effet utile de la libre circulation des travailleurs  peut jouer un rôle unificateur en ce qui concerne le statut des contribuables passe- frontière. Mais en son état actuel, il ne comporte pas de dispositions concrètes concernant la fiscalité directe des citoyens des états membres de la Communauté Européenne. En outre, il semble que les Etats intéressés, attachés à leur souveraineté fiscale, ne sont pas encore disposés à donner une solution définitive aux problèmes causés par la réglementation actuelle. Ceci étant dit, il faut constater que la réglementation actuelle comporte des inconvénients.
D’abord, en ce qui concerne les conventions bilatérales signées par les différents Etats membres, les critères géographiques retenus par elles peuvent se révéler insuffisants par rapport à l’actualité moderne. L’évolution de la technologie à propos des moyens de transports diminue la distance entre les pays voisins et donne une nouvelle dimension au sens du terme « frontalier ». En effet, aujourd’hui, il est possible d’avoir des travailleurs résidant dans un Etat et travaillant dans un autre et qui rentrent chez eux chaque jour. Ces personnes ayant parcouru une distance plus lointaine que celle déterminée par les conventions comme zone frontalière elles tombent actuellement dans le régime de droit commun. Ainsi elles ne bénéficient pas du régime fiscal privilégié réservé aux frontaliers, même si leur situation est semblable. Il faut noter ici que le projet de proposition de directive du conseil présentée par la Commission en 1979 allait dans ce sens, car il donnait une définition du frontalier sans faisant recours à la notion de « zone frontalière ». 

Un autre point ambigu des conventions bilatérales qui pose des problèmes est le fait que l’imposition des revenus du salarié passe- frontière dépend des critères multiples. On constate que dans les conventions bilatérales existent des dispositions qui prévoient un régime spécial (lex specialis) pour certaines catégories de travailleurs. En particulier il s’agit des revenus provenant des administrations publiques. Le régime sera variable en fonction de la nationalité du travailleur. Par ailleurs, la stipulation d’une période limitée de travail pour les enseignants peut aboutir à une discrimination en matière fiscale si la limite prévue est dépassée. Dans ces hypothèses on peut avoir une charge fiscale plus lourde ce qui peut paraître contraire au principe de non-discrimination. Il s’agit d’un régime qui diffère selon la nationalité de la personne en question. La Cour de Justice a jugé que l’article 39 du Traité ne s’oppose pas à l’application de telles dispositions. Plus précisément selon le juge de Luxembourg[27] le TCE n’interdit pas aux Etats d’édicter des dispositions différentes selon l’origine –publique ou privée- des rémunérations ou selon la nationalité des frontaliers en ce qui concerne les travailleurs du secteur public. La même solution est valable en ce qui concerne la durée du séjour d’un enseignant dans l’état de l’activité professionnelle.
Les modalités proposées par lesdites conventions pour éviter la double imposition n’échappent pas à la problématique. En effet, le mécanisme de crédit d’impôt (méthode d’imputation) inspiré par la convention modèle OCDE et prévu par plusieurs conventions bilatérales est capable de fonctionner au détriment du contribuable. Plus précisément parfois le crédit d’impôt accordé à ce dernier par l’état de sa résidence se relève inférieur à l’impôt déjà payé dans l’état de son travail. En raison de la plus forte progressivité du régime fiscal du pays de travail le frontalier peut être imposé plus lourdement que les travailleurs soumis au droit commun interne ayant un revenu identique. Sur cette question la Cour de Justice a répondu que l’article 39 du TCE ne s’oppose pas au mécanisme du crédit d’impôt car la situation de résidents et de non-résidents n’est pas comparable pour qu’il y ait un traitement fiscal moins favorable et par conséquent une discrimination. Or, faute de réglementation communautaire les Etats restent seuls compétents pour déterminer les méthodes de fiscalité directe.
Il est évident qu’on ne peut pas donner une solution concrète par le biais du droit communautaire du moment qu’il n’existe pas de dispositions relatives à l’imposition de personnes physiques. Et même si l’article 239 du TCE pose comme objectif de la Communauté l’élimination des doubles impositions, à ce jour aucune mesure d’unification ou d’harmonisation visant à éliminer le phénomène de double imposition n’a été prise dans le cadre communautaire et les Etats membres n’ont conclu au titre de l’art 239 TCE aucune convention multilatérale à cet effet. La Cour laisse aux Etats le choix de décider s’il est nécessaire ou non d’engager des négociations. De toute façon, ainsi que le relevait l’avocat général M. D. Ruiz- Jarabo Colomer dans ses conclusions : la fiscalité directe continue d’être réservée à la compétence des Etats membres. Cependant cette compétence doit être exercée dans le respect du droit communautaire et les Etats doivent s’abstenir de toute discrimination ostensible ou déguisée fondée sur la nationalité. C’est au juge communautaire qui incombe la tache de vérifier si les Etats membres ont exerce cette compétence en respectant les dispositions qui régissent la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de la communauté. Pourtant c’est même juge considère que la répartition de compétence d’imposition fondée sur le critère de la nationalité n’est pas contraire au droit communautaire. Ce dernier critère ne saurait en effet être constitutif d’une discrimination interdite par le droit communautaire !
Certes, dans la jurisprudence en la matière il est tenu compte de l’absence de mesures d’unification et d’harmonisation en matière d’impôt direct et de la compétence qu’ont les Etats membres pour définir entre eux les critères de répartition de leur pouvoir de taxation. La Cour tient également compte du fait que les dispositions en cause s’inspirent de la pratique internationale et notamment de la convention modèle OCDE.




Bibliographie


ð       Bruno Gouthières, Les impôts dans les affaires internationales, Ed. Francis Lefebvre, 2001, p. 486 et s. § 1537 et s.
ð       Conventions fiscales conclues par la France disponibles sur le site du Ministère des Finances
ð       P. Marchessou J. Grosclaude, Droit Fiscal Général, Cours Dalloz,  4ème éd. (2003)


[1] Règlement n° 1612/68 du conseil du 15 octobre 1968 JOCE L257 p.2
[2] Recommandation n° 94 /79 de la Commission des CE du 21 décembre 1993, droit fiscal 1994 n°11
[3] CJCE 12 mai 1998, affaire 336/96, Gilly
[4] Art. 293 TCE (ex-article 220)  « Les Etats membres engageront entre eux, en tant que de besoin, des négociations en vue d’assurer, en faveur de leurs ressortissants…l’élimination de la double imposition à l’intérieur de la Communauté ».
[5] Point 16 arrêt Gilly
[6] CJCE 29 février 1996, affaire 193/94, Skanavi et Chryssanthakopoulos
[7] Art. 12 TCE (ex-article 6)  « Dans le domaine d’application du présent Traité, et sans préjudice des dispositions particulières qu’il prévoit, est interdite toute discrimination exercée en raison de la nationalité ».
[8] « Le caractère favorable ou défavorable du traitement fiscal des contribuables concernés ne découle pas à proprement parler du choix du facteur de rattachement mais du niveau d’imposition de l’État compé­tent en l’absence d’harmonisation, sur le plan communau­taire, des barèmes d’impôts directs » point 34 de l’arrêt Gilly
    « Le choix par les parties contractantes, en vue de se répartir la compétence d’impo­sition, de différents facteurs de rattachement, en particulier de la nationalité en ce qui concerne les rémunérations publiques perçues dans l’autre Etat que celui de la résidence, ne saurait comme tel être constitutif d’une discrimination interdite par le droit communautaire » point 53 de l’arrêt Gilly.
[9] Convention du 21 juillet 1959, modifiée par les avenants du 9 juin 1969 et 28 septembre 1989
[10] par. 5a), tel qu’il a été complété par l’article 3 par.1 de l’avenant du 28 septembre 1989
[11] Convention du 10 mars 1964, modifiée par les avenants du 15 février 1971 et du 8 février 1999
[12] Article 11 par. 2c), tel qu’il est complété par l’article 1 par.1 de l’avenant du 8 février 1999
[13] Article 2 de l’accord du 11avril 1983
[14] signée à Paris le 9 septembre 1966, modifiée par l’Avenant signé à Paris le 3 décembre 1969, par l’Avenant signé à Paris le 22 juillet 1997
[15] signé à Paris le 11 avril 1983
[16] application des articles 17 et 25A de la convention fiscale du 9 septembre 1966
[17] Selon lequel reste en vigueur l’art. 4 de la Convention du 27 juin 1973 entre la France et l’Espagne.
[18] signée à Madrid le 10 octobre 1995
[19] Article 15 par. 1
[20] Article 17 par. 4
[21] Art. 25 A (1&2), Art. 25 B 2
 Il faut noter que comme la Suisse ne fait pas partie de l’Union Européenne une autorisation de travail est requise pour les travailleurs.
[22] signée à Paris le 9 septembre 1966, modifiée par l’Avenant signé à Paris le 3 décembre 1969, par l’Avenant signé à Paris le 22 juillet 1997
[23] signé à Paris le 11 avril 1983
[24] application des articles 17 et 25A de la convention fiscale du 9 septembre 1966


[27] CJCE 12 mai 1998,  aff. 336/96, Plén. Gilly, point 30, 35